L’Union européenne est une union politique et économique de 28 États membres souverains (27 après la concrétisation du Brexit), couvrant plus de 4 millions de km² et comptant quelque 503 millions d’habitants. Pour coordonner toute initiative conjointe, il lui fallait une structure législative efficace, des organes de contrôle puissants et un arsenal juridique strict mais compatible avec le dessein de l’intégration politique et économique. Cette structure a évolué au fil du temps, et continue encore aujourd’hui à s’adapter aux contraintes d’un macroenvironnement turbulent. Les décisions de l’UE sont prises par le biais de 7 institutions supranationales auxquelles les États membres de l’Union européenne ont délégué leurs pouvoirs, mais aussi à travers des négociations intergouvernementales dans les domaines qui sont restés dans le giron des gouvernements nationaux comme la défense, notamment. Les principales institutions européennes sont le Conseil européen, la Commission européenne, le Conseil de l’Union européenne et le Parlement européen. D’autres institutions participent également à la prise de décision, au contrôle des ressources financières et à la résolution des litiges comme la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE), la Banque centrale européenne (BCE), le Comité économique et social européen, le Comité des régions et la Cour des comptes européenne (CCE). Qu’est-ce que l’Union européenne ? Nous allons répondre à cette question à travers le prisme des différentes institutions de l’UE.
La Commission européenne
Les racines de la Commission européenne remontent à la Haute Autorité de la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier (CECA), composée de neuf membres et siégeant dans la capitale du Luxembourg. La CECA, qui a commencé ses travaux en 1952, était la réponse d’après-guerre de l’Europe qui matérialisait la célèbre expression « Plus jamais ça », scandée par les populations européennes ayant vécu une guerre d’une violence sans précédent. Bien que Jean Monnet, président de cette première Commission européenne, ait souhaité que cette institution supranationale soit indépendante et puissante, les États membres ont décidé de créer le Conseil des ministres, intergouvernemental par nature, pour contrebalancer ses pouvoirs et limiter la « perte » de souveraineté qui pourrait résulter de la délégation des pouvoirs. En 1967, la Haute Autorité de la CECA a fusionné avec les commissions de la CEE et de l’Euratom pour créer une Commission des Communautés européennes. Cet « événement » marquant dans l’histoire de l’Europe a donné naissance à la Commission européenne dans son acceptation moderne. Avec l’augmentation du nombre de membres de la Communauté dans les années 1970 et 1980, le nombre de commissaires s’est accru, avec deux de plus pour chaque grand État membre et un de plus pour les autres pays. En vertu du traité de Nice signé en 2003, la taille de la Commission européenne a été modifiée et, depuis lors, chaque État membre de l’UE, quels que soient son poids, sa taille et son histoire dans l’Union, ne compte plus qu’un seul commissaire. Depuis l’adhésion de la Croatie à l’UE en 2013, la Commission européenne se compose de 28 commissaires. Le Brexit a toutefois réduit ce nombre à 27.
Bien qu’elle soit très médiatisée, notamment lors des scrutins nationaux et européens, la Commission européenne a vu ses pouvoirs diminuer au fil des ans. Contrairement à ce que l’on pourrait penser, la Commission n’a pas attendu la montée des populistes pour être vigoureusement critiquée. Dans les années 1960 déjà, cette institution européenne a connu un épisode inquiétant avec la fameuse crise de la chaise vide. En 1974, la création du Conseil européen a, pendant quelques mois, laissé penser à une fusion entre les deux institutions dont les rôles se chevauchaient à l’époque. Enfin, l’introduction de l’élection directe du Parlement européen en 1979 a retiré quelques prérogatives majeures à la Commission. Ce n’est qu’à la fin des années 1980 et au début des années 1990 que la position de la Commission européenne s’est renforcée, notamment sous l’impulsion du projet du marché unique sous Jacques Delors puis avec la préparation de l’entrée en vigueur de l’euro en tant que monnaie unique.
Le Conseil européen
Le Conseil européen est une institution européenne majeure qui siège à Bruxelles. Cet organe qui définit les orientations et les priorités politiques générales de l’UE est chargé d’étudier les différents moyens à mettre en œuvre pour avancer dans le processus d’intégration entre les États membres. Il comprend les chefs d’État et de gouvernement des États membres de l’UE, ainsi que le président de la Commission européenne et le haut représentant pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Les réunions du Conseil européen sont convoquées et présidées par le président, élu par le Conseil lui-même pour un mandat de deux ans et demi, renouvelable une fois. Le fait que le président du Conseil européen représente l’UE à l’étranger démontre le rôle central de cette institution européenne.
Le Conseil européen est l’organe qui définit l’orientation politique générale et les priorités de l’UE. Il a pour mission de définir l’agenda politique de l’Union européenne et représente le plus haut niveau de coopération politique entre les pays de l’UE. C’est également le Conseil qui définit la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE. Ses fonctions comprennent l’élection du président du Conseil européen, la proposition du président de la Commission européenne et la nomination du haut représentant de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité. Le Conseil est également chargé de nommer officiellement l’ensemble du collège des commissaires et de nommer le directoire de la Banque centrale européenne (BCE), y compris son président. Il prend normalement ses décisions par consensus, mais dans certains cas également à l’unanimité ou à la majorité qualifiée, comme le prévoit l’article 15, paragraphe 4, du traité sur l’Union européenne. Seuls les chefs d’État ou de gouvernement ont le droit de vote, puisque ni le président du Conseil européen ni le président de la Commission ne participent à la prise de décision, jouant « simplement » le rôle de facilitateurs. Le Conseil européen a été créé en 1974, mais son officialisation en tant qu’organe central de l’UE n’a eu lieu qu’en 2009, avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne.
Attention : le Conseil européen ne doit pas être confondu avec le Conseil de l’Europe qui n’est pas une institution de l’Union européenne. Ce dernier a été fondé le 5 mai 1949 par 10 pays d’Europe occidentale : la Belgique, le Danemark, la France, l’Irlande, l’Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, la Suède et le Royaume-Uni. Des années 1950 aux années 1980, 13 autres pays se sont joints à ces membres initiaux, dont la Suisse et la Turquie. Avec la disparition des régimes communistes dans toute l’Europe de l’Est à la fin des années 1980, le Conseil a considérablement élargi sa composition. Entre 1990 et 2007, de nombreux pays de l’ancien bloc de l’est ont été admis au Conseil de l’Europe. En outre, les principautés d’Andorre et de Monaco ont adhéré en 1994 et 2004, respectivement. Le Conseil de l’Europe traite de questions d’intérêt commun pour les États membres, notamment les droits de l’Homme, la prévention du crime, la toxicomanie, la protection de l’environnement, les questions bioéthiques et les migrations. Pour gérer ces affaires, le Conseil a élaboré plus de 160 accords, traités et conventions internationaux qui ont remplacé des dizaines de milliers de traités bilatéraux entre divers États européens. La Convention européenne des droits de l’Homme (1950), la Convention culturelle européenne (1954), la Charte sociale européenne (1961), la Convention européenne pour la prévention de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (1987), la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales (1995) ou encore la Convention sur les droits de l’Homme et la biomédecine (1997) sont quelques-unes de ses nombreuses réalisations. Après l’effondrement du communisme en Europe centrale et orientale entre 1989 et 1991, le Conseil a aidé les pays de la région à réviser leurs constitutions et leurs codes juridiques et à démocratiser leurs systèmes politiques.
Le Parlement européen
Le Parlement de l’Union européenne représente les intérêts d’un demi-milliard de personnes. Depuis 1979, il est élu au suffrage direct par les citoyens européens. Chaque pays établit ses propres modalités électorales, en respectant une certaine cohérence sur laquelle le Conseil européen a un droit de regard. Les seuls critères fixés par l’Union sont l’égalité des sexes et le secret du bulletin de vote glissé dans l’urne. Ces élections européennes recourt à un système qui donne à chaque groupe politique une représentation proportionnelle au nombre de voix obtenues. L’âge du vote est fixé à 18 ans, sauf en Autriche, où l’on vote à partir de 16 ans.
Le Parlement européen ne peut compter plus de 750 membres, en plus du Président. Dans chaque pays, les députés sont élus pour un mandat de cinq ans et sont les seuls représentants européens directement élus. Le nombre de députés européens par pays est calculé en proportion de la population : il ne peut y avoir moins de 6 ou plus de 96 députés. Au sein du Parlement, 20 commissions et deux sous-commissions se réunissent à Bruxelles, chacune d’entre elles étant chargée d’examiner les propositions législatives dans les différents domaines relevant de la compétence du Parlement européen. Ces propositions sont ensuite adoptées ou rejetées lors des sessions plénières qui se tiennent à Strasbourg quatre jours par mois. Le Parlement européen compte également des groupes parlementaires qui ne sont pas formés sur la base de la nationalité mais plutôt en fonction de l’affiliation politique. Ils agissent comme une sorte de parti supranational.
La Cour de justice européenne (CJUE)
La Cour de justice européenne (CJUE) est l’autorité judiciaire suprême de l’UE. Elle a pour mission de veiller à ce que le droit communautaire soit interprété et appliqué de la même manière dans tous les pays et qu’il soit respecté par toutes les institutions et tous les États membres de l’Union. Grâce à ses arrêts, la Cour a été, et reste encore aujourd’hui, l’une des institutions de l’UE qui a le plus contribué à faire progresser l’intégration européenne. Elle a toujours réaffirmé deux principes essentiels :
- les dispositions législatives communautaires prévalent sur les lois nationales en cas de conflit ou d’incompatibilité ;
- la législation de l’Union européenne a un effet direct sur les droits et devoirs de ses citoyens.
En 1952, la Cour de justice de la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) a été créée, avant d’être remplacée six ans plus tard après l’entrée en vigueur du traité de Rome par la Cour de justice des Communautés européennes. La Cour de justice des Communautés européennes a pris le nom de Cour de justice de l’Union européenne avec l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009. La CJUE siège aujourd’hui à Luxembourg-ville. Il ne faut pas la confondre avec la Cour européenne des droits de l’Homme, qui est une cour supranationale à laquelle appartiennent les 47 pays du Conseil de l’Europe, et qui n’a donc aucun lien avec l’Union européenne.
La Cour de justice de l’Union européenne se compose de deux tribunaux : la Cour de justice proprement dite et le Tribunal de première instance. La Cour est composée de 28 juges (un par État de l’Union, elle a donc perdu un membre après Brexit) et de 11 avocats généraux. Les juges et les avocats sont nommés d’un commun accord par les gouvernements nationaux pour un mandat de six ans. Les juges sont choisis parmi des personnes dont la compétence juridique et l’expérience sont reconnues par leurs pairs. La Cour de justice de l’Union européenne est composée de 58 juges depuis le 1er septembre 2019. Depuis 2016, la CJUE compte le Tribunal de la fonction publique, qui était compétent pour les litiges entre le syndicat et ses employés.
La Banque centrale européenne (BCE)
La Banque centrale européenne (BCE) est l’institution européenne chargée de la politique monétaire de la zone euro. Elle est basée à Francfort, en Allemagne. Elle fait partie du Système européen de banques centrales, qui comprend les banques centrales de tous les pays de l’Union européenne, et de l’Eurosystème, qui comprend les institutions des pays qui ont adopté l’euro. La BCE a pour mission principale de contrôler la masse monétaire et l’inflation en fixant les taux d’intérêt auxquels elle prête aux banques commerciales de la zone euro. Elle gère également les réserves de change de la zone euro, en vendant ou en achetant pour maintenir l’équilibre des taux de change. La BCE autorise l’émission de billets en euros par les États de la zone euro.
La BCE a été créée en 1998 par le traité d’Amsterdam et a assumé ses pouvoirs l’année suivante avec la création de l’euro. Elle a remplacé l’Institut monétaire européen, créé en 1994 pour gérer le processus de l’union monétaire. La BCE dispose d’un capital d’environ 11 milliards d’euros, réparti entre les banques centrales des pays de l’Union européenne en fonction de leur population et de leur produit intérieur brut. Les organes de décision de l’institution sont au nombre de trois : le Comité exécutif qui gère les affaires courantes et qui est composé du président, du vice-président et de quatre autres membres nommés par les pays de la zone euro, le Conseil des gouverneurs composé du Comité exécutif et des gouverneurs des banques centrales des pays de la zone euro et qui fixe la politique monétaire et les taux d’intérêt puis enfin le Conseil général, composé du président et du vice-président de la BCE et des gouverneurs des banques centrales des pays de l’Union européenne, qui exerce une fonction consultative et de coordination.
La Cour des comptes européenne (CCE)
Créée en 1975 avec la signature du Traité de Bruxelles, la Cour des comptes européenne a commencé à exercer ses fonctions en 1977 depuis son siège, dans la capitale du Luxembourg. La Cour est devenue le 1er novembre 1993 une institution clé de l’Union européenne, conformément aux dispositions du traité de Maastricht. L’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam (1999), qui a étendu la compétence de la Cour des comptes à des questions telles que la justice, les affaires intérieures, la politique étrangère et la sécurité communautaire, a donné un nouvel élan à son rôle. La CCE a également le droit de saisir la Cour de justice européenne pour défendre son action en cas de litige avec d’autres institutions communautaires.
La Cour des comptes est responsable de l’analyse et du contrôle de tous les postes de dépenses et de recettes de l’Union européenne et de tous ses organes. Cette institution européenne majeure assiste le Conseil et le Parlement européen dans leur fonction de contrôle du budget approuvé et agit en tant qu’autorité compétente pour émettre des avis motivés sur les propositions et mesures visant à lutter contre la spéculation financière, la fraude fiscale et les conflits d’intérêt. La Cour des comptes est attachée au contrôle de la bonne gestion financière au niveau européen et est tenue de publier chaque année un document de synthèse : la déclaration (ou l’assurance) de fiabilité des comptes.