Fiscalité du tabac dans l'UE : ce que la hausse de 139 % des accises minimales changerait en France

Le 16 juillet 2025, la Commission européenne a présenté la proposition de directive du Conseil COM(2025) 580 final, qui refond la directive 2011/64/UE sur la structure et les taux d’accise applicables au tabac. Le montant qui concentre l’attention y figure : le minimum d’accise que chaque État membre doit atteindre sur les cigarettes passerait de 90 à 215 euros pour 1 000 cigarettes, soit environ 139 % de plus. Ce montant n’est ni un prix, ni un tarif, ni une hausse imposée aux consommateurs : c’est un plancher, et il n’oblige que les pays situés en dessous.

Ramené à l’unité que vous achetez, ce plancher vaut 4,30 euros d’accise pour un paquet de 20 cigarettes. La France, elle, applique déjà un minimum de perception de 381,90 euros pour 1 000 cigarettes au 1ᵉʳ janvier 2026, soit 7,64 euros par paquet. L’enjeu français du texte se situe donc ailleurs que sur la cigarette : du côté des produits qui entreraient pour la première fois dans le champ de la directive, à commencer par les liquides de vapotage. Et rien de tout cela n’est en vigueur : la proposition doit être adoptée à l’unanimité des vingt-sept au Conseil de l’Union européenne, et sa date d’application de 2028 est celle que prévoit le texte proposé, pas celle d’un droit applicable.

Ce que la Commission a proposé le 16 juillet 2025

COM(2025) 580 final n’est pas une modification ponctuelle : c’est une refonte de la directive 2011/64/UE, dont les règles datent de 2010 et ne couvrent que les produits du tabac traditionnels. Entre-temps, le marché s’est déplacé vers des catégories que le texte européen ignore. La proposition les fait entrer dans son champ : les liquides pour cigarettes électroniques, le tabac chauffé, les sachets de nicotine, les autres produits à base de nicotine et le tabac brut.

Le snus suédois reste en dehors du champ de la directive, sa situation étant réglée par le traité d’adhésion de la Suède et non par le droit fiscal commun.

Pour les cigarettes, la proposition retient deux critères simultanés : un montant plancher de 215 euros pour 1 000 cigarettes, contre 90 euros aujourd’hui, et une part minimale de 63 % du prix moyen pondéré de vente au détail, contre 60 % aujourd’hui. Le premier est le plus frappant, parce que l’écart est spectaculaire ; le second est le moins commenté, alors qu’un État peut parfaitement satisfaire l’un et manquer l’autre.

Le second problème que le texte cherche à traiter est mécanique. Un seuil libellé en euros et fixé une fois pour toutes perd sa portée par simple inflation : le plancher de 90 euros, hérité de règles qui datent de 2010, ne représente plus la même contrainte qu’au moment où il a été calibré. La révision porte donc autant sur le mécanisme d’actualisation que sur le niveau lui-même, avec une actualisation périodique destinée à empêcher que le plancher perde à nouveau sa portée au fil des années.

La Commission rattache la proposition au plan européen de lutte contre le cancer et à l’objectif d’une génération sans tabac — moins de 5 % d’utilisateurs — à l’horizon 2040. Elle attribue à la fiscalité environ 40 % du recul du tabagisme constaté dans l’Union au cours de la dernière décennie, et chiffre à environ 700 000 le nombre de décès annuels liés au tabac dans l’Union. À titre d’ordres de grandeur, Euronews situe la part de fumeurs en Europe autour de 24 % et le volume vendu chaque année dans l’Union de l’ordre de 300 milliards de cigarettes.

Un minimum européen, c’est un plancher d’accise et pas un prix de vente

Une accise est un impôt indirect assis sur la quantité ou sur le prix d’un produit déterminé, perçu au moment de sa mise à la consommation. Le droit européen n’harmonise pas le montant que chaque pays perçoit : il fixe un niveau en dessous duquel aucun État membre ne peut descendre. Au-dessus de ce niveau, chacun taxe comme il l’entend. C’est ce qui sépare radicalement « le plancher européen augmente de 139 % » de « les taxes sur le tabac augmentent de 139 % » : la première formulation décrit la contrainte minimale, la seconde décrirait un effet que le texte ne produit pas.

La conséquence pratique est que la proposition n’a pas le même sens selon l’endroit où l’on se trouve. Selon la Commission, six États membres taxent déjà les cigarettes au-dessus du nouveau minimum et seraient d’emblée conformes, tandis que vingt et un devraient relever leur niveau. Le document ne nomme aucun de ces États. Pour les six premiers, l’adoption du texte ne changerait rien à leur fiscalité des cigarettes ; pour les autres, elle imposerait une trajectoire de rattrapage.

Le double critère complique encore la lecture. Un État peut satisfaire le montant plancher sans satisfaire le pourcentage, ou l’inverse. Un marché où les cigarettes sont chères peut afficher une accise en euros confortable tout en restant sous la barre des 63 % du prix moyen pondéré de vente au détail, parce que la part revenant au fabricant et au distributeur y est plus élevée. La conformité ne se juge donc jamais sur un seul chiffre.

Enfin, le montant en euros lui-même n’est pas identique partout. La proposition prévoit de le moduler selon le niveau des prix de chaque pays. La Commission donne l’exemple d’un État membre dont l’indice de niveau des prix vaut 110 pour une moyenne de l’Union à 100 : le minimum applicable n’y est plus de 215 euros mais de 222 euros pour 1 000 cigarettes.

Les planchers proposés, produit par produit

La proposition décline un plancher pour chaque catégorie, presque toujours sous la forme d’une alternative : un pourcentage du prix ou un montant en euros, selon la règle retenue pour chaque catégorie. Les catégories nouvelles sont celles où la contrainte est la plus visible, puisqu’elles partent d’une absence totale d’obligation européenne.

La dernière ligne mérite une explication, car elle paraît absurde : pourquoi faire entrer un produit dans une directive fiscale pour le taxer à zéro ? Parce qu’entrer dans le champ ne déclenche pas seulement une taxe, mais aussi un régime de suivi. Les produits soumis à accise circulent sous le contrôle de l’EMCS, système informatisé de suivi des mouvements de produits soumis à accise. Faire entrer le tabac brut dans le champ, même à taux nul, revient à tracer ses mouvements entre entrepôts et entre États membres.

L’objectif est chiffré. La Commission évalue jusqu’à 13 milliards d’euros par an les pertes fiscales liées à la fraude et à la production illicite dans l’Union, et attend du seul suivi du tabac brut une réduction de la fraude d’environ 10 %. C’est un usage non fiscal d’un instrument fiscal : la directive sert ici d’outil de traçabilité.

Pourquoi le paquet vendu en France ne suit pas la courbe des 139 %

La France ne taxe pas les cigarettes avec un seul paramètre. L’accise combine une part proportionnelle au prix de vente et un tarif assis sur le volume, et le total ne peut jamais descendre sous un montant appelé minimum de perception. Ces paramètres figurent au code des impositions sur les biens et services et sont actualisés par arrêté. Au 1ᵉʳ janvier 2026, le taux proportionnel s’établit à 55 %, le tarif à 73,30 euros pour 1 000 cigarettes et le minimum de perception à 381,90 euros pour 1 000 cigarettes.

C’est ce dernier chiffre qui donne l’échelle. Le plancher européen proposé, 215 euros pour 1 000 cigarettes, équivaut à 4,30 euros d’accise par paquet de 20. Le minimum de perception français, 381,90 euros pour 1 000, équivaut à 7,64 euros par paquet — soit près du double, et il s’agit d’un plancher national, pas du montant effectivement perçu sur un paquet moyen.

La décomposition officielle publiée par la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI) confirme l’ordre de grandeur. Sur un paquet vendu 11,50 euros, l’accise représente 7,79 euros, soit 67,7 % du prix ; la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 1,92 euro, soit 16,7 % ; la remise du buraliste 1,18 euro, soit 10,3 % ; la marge du fabricant 0,61 euro, soit 5,3 %. Plus de 84 % du prix payé est donc de la fiscalité, décidée par des paramètres nationaux et arbitrée en loi de finances. Un plancher européen n’agit pas sur cette part : il interdit seulement de descendre trop bas.

Cela n’autorise pas à conclure que la France serait hors d’atteinte du texte. Deux réserves s’imposent. D’abord, la Commission ne nomme pas les six États membres déjà conformes : rien dans les documents publiés ne permet d’y ranger la France. Ensuite, la conformité ne se juge pas sur le seul minimum de perception national, mais sur les deux critères — le montant et la part de 63 % du prix moyen pondéré de vente au détail — et sur le montant tel qu’ajusté au niveau des prix du pays, qui n’est pas 215 euros partout.

Quant à l’effet sur les prix, la Commission elle-même refuse de le prédire : elle indique qu’il dépend des politiques nationales, des stratégies de marques et des conditions générales de marché. La seule estimation chiffrée qu’elle avance vise les États devant relever leur fiscalité, où le prix d’un paquet augmenterait de 1 à 2 euros. Aucune conversion de ces planchers en hausse de prix ne peut être menée au-delà de cette estimation.

Vapotage, tabac chauffé, sachets de nicotine : là où l’obligation serait nouvelle

C’est sur les produits nouvellement couverts que la proposition changerait quelque chose de visible en France, et la situation diffère radicalement d’une catégorie à l’autre.

Le tabac chauffé est le cas le plus simple : il est déjà taxé. Au 1ᵉʳ janvier 2026, les bâtonnets de tabac chauffé supportent en France un taux proportionnel de 51,4 %, un tarif de 50,90 euros et un minimum de perception de 336,00 euros pour 1 000 unités. Le plancher européen proposé — 55 % du prix toutes taxes comprises, ou 108 euros pour 1 000 unités — ne s’ajouterait pas à ce dispositif : il fixerait un niveau que la taxation française devrait au moins atteindre, pour une catégorie qui représente environ 8 % de la valeur du marché du tabac dans l’Union.

Les liquides de vapotage sont le vrai basculement. Aucune accise spécifique ne frappe aujourd’hui les e-liquides en France : l’accise prévue à l’article 23 du projet de loi de finances pour 2026 a été retirée du texte avant l’adoption du budget. Une directive imposant 0,12 euro par millilitre jusqu’à 15 mg de nicotine par ml, et 0,36 euro par millilitre au-delà, créerait donc une obligation là où il n’existe aucun régime national d’accise. C’est le principal point du dossier où le droit européen imposerait à la France de créer une taxe qu’elle n’a pas. Pour situer ce produit dans son cadre juridique d’ensemble, voir la réglementation européenne de la cigarette électronique, et pour la dynamique du marché, le recul des ventes de cigarettes électroniques.

Les sachets de nicotine relèvent d’une troisième logique, et c’est là que la confusion est la plus facile. En France, le décret n° 2025-898 du 5 septembre 2025, publié au Journal officiel de la République française du 6 septembre 2025, interdit les produits à usage oral contenant de la nicotine — les sachets au premier chef — hors médicaments et dispositifs médicaux. Le décret fixe son entrée en vigueur au premier jour du septième mois suivant celui de sa publication : ce délai est écoulé et l’interdiction s’applique. Une ordonnance du juge des référés du Conseil d’État du 22 décembre 2025 a suspendu partiellement ce décret sur le volet fabrication, production et exportation, la vente restant interdite, selon le Comité national contre le tabagisme.

Fiscalité et police sanitaire sont deux réglementations distinctes. Fixer un plancher d’accise de 50 % du prix de vente ou 143 euros par kilogramme sur les sachets de nicotine n’oblige aucun État membre à en autoriser la vente : une directive fiscale dit à quel niveau taxer un produit s’il est mis à la consommation, pas s’il peut l’être. Un plancher européen sur cette catégorie resterait donc sans objet pratique en France tant que l’interdiction demeure. Le débat économique sur ces produits est traité à part, dans l’article sur le poids de l’industrie du tabac.

Comment le minimum s’ajusterait : niveau des prix et révision tous les trois ans

Un montant unique en euros n’a pas la même signification à Sofia et à Copenhague. La proposition en tient compte par un mécanisme d’ajustement fondé sur l’approche des parités de pouvoir d’achat : une part du minimum reste commune à toute l’Union, une autre est modulée par l’indice de niveau des prix du pays concerné. Concrètement, deux États membres lisent le même article et n’en tirent pas le même montant.

L’exemple donné par la Commission le montre : pour un pays dont l’indice de niveau des prix vaut 110 quand la moyenne de l’Union vaut 100, le minimum applicable aux cigarettes s’établit à 222 euros pour 1 000 unités au lieu de 215. Le mécanisme atténue le choc là où les prix et les revenus sont bas, sans dispenser de l’effort ceux qui sont le plus loin du plancher.

À cet ajustement géographique s’ajoute un ajustement dans le temps : les minima seraient actualisés tous les trois ans sur la base de l’indice des prix à la consommation. C’est la réponse directe à la panne constatée sur les règles de 2010, dont les montants ont été rognés par l’inflation sans qu’aucune décision n’ait à être prise.

La montée en charge, elle, est étalée. La proposition prévoit une période transitoire de quatre ans pour plusieurs catégories, avec un palier intermédiaire fixé à 50 % du minimum au bout de deux ans, pour les cigares et cigarillos, les autres tabacs à fumer, le tabac à narguilé et les autres tabacs manufacturés. La même approche est reprise pour les sachets de nicotine et le tabac chauffé.

Quinze pour cent du minimum iraient au budget de l’Union

Un élément du dossier n’appartient pas au registre sanitaire, et il ne figure pas dans la directive. La Commission a présenté en parallèle de sa proposition une décision « ressources propres », acte juridiquement distinct, qui prévoit d’affecter au budget de l’Union 15 % du minimum européen applicable à chaque produit, le reste revenant au budget de l’État membre où le produit est mis à la consommation.

L’ordre de grandeur explique l’intérêt de la mesure : les accises sur le tabac rapportent environ 80 milliards d’euros par an dans l’Union, dont 87 % proviennent des cigarettes et 12 % du tabac à rouler et des autres tabacs à fumer. Une fraction de cette assiette représente une ressource significative à l’échelle du budget européen.

La séparation des deux actes est le point à retenir. La Commission écrit que cette ressource propre n’est pas juridiquement liée à la révision de la directive, mais qu’elle s’appuie sur les choix opérés par celle-ci : la décision a besoin des définitions de produits et des minima fixés par la directive pour avoir une assiette, sans que le vote de l’une emporte celui de l’autre. Adopter la directive ne vaudrait donc pas adopter le transfert de recette, et les deux négociations — un niveau de taxation d’un côté, une part de recette transférée de l’autre — restent à suivre séparément.

Où en est le texte et ce qui conditionne son application

La proposition repose sur l’article 113 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), qui régit l’harmonisation des impôts indirects. Cette base juridique commande une procédure législative spéciale : le Conseil de l’Union européenne — l’institution qui réunit les ministres des États membres, à ne pas confondre avec le Conseil européen des chefs d’État et de gouvernement — décide à l’unanimité des vingt-sept, et le Parlement européen est seulement consulté. La procédure est enregistrée sous la référence 2025/0580(CNS), le suffixe CNS désignant précisément la consultation.

Concrètement, un seul État membre peut empêcher l’adoption, et l’avis du Parlement, quel qu’il soit, ne lie pas le Conseil. Côté parlementaire, les étapes sont datées : la commission des affaires économiques et monétaires (ECON) a voté son rapport le 3 juin 2026 sous la référence A10-0161/2026, et le Parlement s’est prononcé en séance plénière le 17 juin 2026, texte T10-0211/2026. L’observatoire législatif du Parlement indique le dossier en attente de la décision finale, laquelle appartient au Conseil.

C’est le point décisif pour un lecteur qui se demande à partir de quand. Quatre dates coexistent dans ce type de dossier : la date de la proposition, ici le 16 juillet 2025 ; la date de l’avis du Parlement, le 17 juin 2026 ; la date d’adoption par le Conseil, qui n’est pas intervenue ; et la date d’application. Seule la dernière déclenche un effet, et elle n’existe pour l’instant que dans le texte proposé, qui prévoit une application à partir de 2028 assortie des transitions de quatre ans déjà décrites. Tant que le Conseil n’a pas statué à l’unanimité, aucun de ces montants n’est du droit en vigueur, et 2028 reste une date de proposition.

Il faut enfin borner ce que ce texte fait et ne fait pas. Il ne fixe aucun prix de vente au détail. Il ne programme aucune hausse française. Il ne décide pas du calendrier des augmentations de fiscalité arbitrées chaque année en loi de finances, ni du niveau des paramètres inscrits au code des impositions sur les biens et services. Il fixe un sol, laisse chaque État libre au-dessus, et confie aux capitales le soin d’en tirer ou non des conséquences sur les prix.

Ce qu’il faut retenir

Les 139 % portent sur le plancher européen d’accise sur les cigarettes, qui passerait de 90 à 215 euros pour 1 000 unités, et non sur le prix d’un paquet. Ramené au paquet de 20, ce plancher vaut 4,30 euros d’accise, quand la France applique déjà un minimum de perception équivalant à 7,64 euros et que la fiscalité représente plus de 84 % du prix d’un paquet vendu 11,50 euros.

Le vrai changement français porterait sur les liquides de vapotage, aujourd’hui sans accise spécifique, et non sur la cigarette. Le tabac chauffé est déjà taxé, et les sachets de nicotine restent interdits à la vente par un décret sanitaire qu’une directive fiscale ne remet pas en cause. Rien n’est acquis : le texte exige l’unanimité des vingt-sept au Conseil de l’Union européenne, et son application en 2028 est celle qu’une proposition prévoit, pas celle d’un droit applicable.

Questions fréquentes

Le prix du paquet de cigarettes va-t-il augmenter de 139 % en France ?

Non. Les 139 % désignent la hausse du montant minimal d’accise que le droit européen imposerait aux États membres, qui passerait de 90 à 215 euros pour 1 000 cigarettes. Ce plancher équivaut à 4,30 euros d’accise par paquet de 20, un niveau très inférieur au minimum de perception français de 381,90 euros pour 1 000 cigarettes applicable au 1ᵉʳ janvier 2026, soit 7,64 euros par paquet. La Commission européenne estime l’effet sur le prix d’un paquet à 1 à 2 euros dans les seuls États devant relever leur fiscalité.

À partir de quand cette réforme s’appliquerait-elle ?

Aucune date n’est acquise. La proposition COM(2025) 580 final du 16 juillet 2025 prévoit une application à partir de 2028, avec des périodes transitoires de quatre ans pour plusieurs catégories de produits. Mais elle relève de l’article 113 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, qui impose l’unanimité des vingt-sept au Conseil de l’Union européenne. Tant que ce vote n’a pas eu lieu, 2028 est une échéance figurant dans un projet, pas dans du droit applicable.

Les liquides de cigarette électronique seraient-ils taxés en France ?

C’est le principal changement que le texte produirait en France. Aucune accise spécifique ne frappe aujourd’hui les e-liquides : celle qui figurait à l’article 23 du projet de loi de finances pour 2026 a été retirée du texte avant l’adoption du budget. La proposition européenne fixerait un plancher de 0,12 euro par millilitre, ou 20 % du prix, jusqu’à 15 mg de nicotine par ml, et de 0,36 euro par millilitre, ou 40 % du prix, au-delà.

L’Union européenne obligerait-elle la France à autoriser les sachets de nicotine ?

Non. Une directive fiscale fixe le niveau minimal de taxation d’un produit lorsqu’il est mis à la consommation ; elle ne dit pas s’il peut être vendu. En France, le décret n° 2025-898 du 5 septembre 2025, publié au Journal officiel de la République française du 6 septembre 2025, interdit les produits à usage oral contenant de la nicotine hors médicaments et dispositifs médicaux, son entrée en vigueur étant fixée au premier jour du septième mois suivant celui de sa publication, délai aujourd’hui écoulé. Cette interdiction relève de la police sanitaire, indépendante du droit fiscal européen.

Le Parlement européen a-t-il adopté le texte ?

Le Parlement européen ne peut pas adopter ce texte : sous l’article 113 du TFUE, il est seulement consulté et son avis ne lie pas le Conseil. Sa commission des affaires économiques et monétaires a voté un rapport le 3 juin 2026 (A10-0161/2026) et la plénière s’est prononcée le 17 juin 2026 (T10-0211/2026). L’observatoire législatif du Parlement indique le dossier en attente de la décision finale, qui revient au Conseil de l’Union européenne statuant à l’unanimité.